城镇居民与农村居民合作建房协议因违法而无效，如何确定双方的损失赔偿问题？

     【要点提示】　　城镇居民与农村居民合作建房协议因违法而无效，旧房子及新建房均被拆除，由此引发双方的损失赔偿问题。由于房子的特殊性质，价值难以认定，因此应该合理分配双方的举证责任。

　　【案例索引】　 　一审：福建省厦门市海沧区人民法院（2009）海民初字第1655号（2010年8月10日）

　　【案情】 　原告：张某音                                                 　被告：邱某华　被告：黄某泰
　 　原告张某音诉称：2007年10月12日，二被告与其签订《协议书》，约定由二被告提供拥有完整合法手续的一处面积78.5平方米的地块供原告出资建房，房屋建成后由原告与被告各自拥有50%的产权。协议签订后，原告向被告支付了5万元定金。2007年10月中旬，原告开始依照双方的合同约定投资建房，并组织施工。2007年12月底，上述房屋一层封顶，然而海沧城管部门却以建房不合法为由，禁止房屋继续建设，并拆除已建设的部分工程，截至当时，原告已累计投入建房资金5万元。在得知原、被告签订的《协议书》违反国家法律强制性规定无效后，原告多次要求被告返还定金并折价补偿原告的投资损失，但被告均未理睬。原告诉至法院，请求判令：（1）二被告立即返还原告定金5万元，并折价补偿原告建房投入的5万元；（2）本案的诉讼费用由被告承担。
　 　被告邱某华、黄某泰辩称：（1）原、被告签订的《协议书》归于无效系由于《协议书》中的内容违反国家强制性规定所致，原告方对此同样存在过错。（2）原告方因炒股资金被套导致无法续建房屋，是产生纠纷的原因，原告已构成违约。（3）原、被告签订的《协议书》中并没有关于定金的约定，而是约定了原告方支付给被告的5万元补偿费。原告主张定金不能成立。（4）被告原房屋被拆，原告应赔偿等值住宅、相关损失及精神伤害。所以，原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。

　   【审判】　  　厦门市海沧区人民法院经审理查明：2007年10月12日，原告张某音与被告邱某华、黄某泰签订了一份《协议书》，约定由张某音出资在邱某华所有的位于海沧区海沧街道大路头132号（地号005141004）上搭建两层楼房，建成后房屋产权的50%归张某音所有，今后该房屋的所有权益收入按各50%分配，张某音向邱某华支付50000元补偿费。同日，张某音向邱某华支付了50000元。邱某华向张某音开具《收条》载明：“今收到张某音建房子定金伍万元。”《协议书》签订后，张某音出资拆除了邱某华的旧房。同时，由邱某华、张世文与建筑工人林建福签订《房屋翻建协议》，在邱某华的旧房新建了一层的毛坯房，面积约90平方米。2007年12月底，厦门市海沧区城市管理行政执法局以原、被告合作搭建的房屋不合法为由，决定停止上述房屋的建设。尔后，双方资金投入等问题产生纠纷，张某音提起诉讼。
　　 另查明：（1）1997年8月28日，原厦门市土地房产管理局杏林土地分局向邱某华颁发集建（97）字第11243号集体土地建设用地使用证，载明地号005141004号地块的156平方米土地使用权归邱某华使用。（2）原、被告双方对地号为005141004上的新建房屋（系毛坯房，包括地基部分）的价值存在争议，原审法院委托厦门天和项目管理投资咨询有限公司进行造价鉴定。2009年2月19日，该公司以该房屋无施工图、竣工图、结算书、隐蔽工程验收记录、工程联系单等等鉴定所必须的资料，无法对工程造价进行鉴定为由，退还委托件。（3）审理期间，原告申请对新建房屋的价值进行评估鉴定，被告认为新建房屋需连同老房子一起鉴定，才同意鉴定。2010年4月8日，黄某泰出具《重申（说明）》，案涉房屋的翻建从设计、施工等全由原告负责，相关建设资料在原告处。由于缺乏建设所必须的资料，新建毛坯房的造价未能鉴定。
　　 上述事实有《协议书》、《收条》、《集体土地建设用地使用证》（杏集建（97）字第11243号）、《重申（说明）》、出资建房明细、照片、《房屋翻建协议》、《证明》、林建福的证言、建房告示牌，及本院的询问笔录、庭审笔录等佐证。
　　 海沧区人民法院根据上述事实和证据认为：本案系合作建房合同纠纷，案涉集体土地建设用地使用证（杏集建（卯）字第11243号项下）的地块系农村集体所有的土地，其性质是宅基地，按法律规定只允许使用权人邱某华在该地块上建造房屋，而使用权人不得非法出租、买卖或变相买卖。原告张某音与被告邱某华、黄某泰之间签订的《协议书》中约定，由原告出资被告出地进行建造房屋的方式合作，张某音由此拥有房屋50%的产权及收益。由此可见，原、被告双方实际上是非法变相购买房产，其行为违反国家关于农村土地管理的相关法律法规，应认定为无效，双方对此负有同等过错。一方面，依无效合同返还的规则，原告主张被告返还定金50000元，被告抗辩此款系补偿款而非定金，因该款在《协议书》为补偿费，被告基于无效合同而取得，故本院认定原告张某音向邱某华支付的50000元的性质为补偿费，因旧房屋已拆除，其损失原、被告双方各自承担50%，故本院对原告该诉求，予以部分支持，即被告返还原告补偿费25000元。另一方面，原告关于折价补偿建房投入50000元的诉求，因案涉毛坯房的造价由于缺乏造价鉴定所必须的建设工程资料，且原、被告双方无法达成一致意见，未能鉴定评估的后果应由双方各自负担。从原告举证的汇总明细中表明，其因合作建房的总费用49880元，其中拆除旧房屋垫付款4080元，被告现住家的整修费用5035元，实际建房费用为40765元。本院认为，原告投入的其他费用与补偿建房的诉求无关，原告建房实际费用为40765元，被告予以返还。此外，被告关于原房屋被拆相关损失赔偿及精神伤害等抗辩意见以及案涉新建毛坯房的归属等相关问题，因被告没有提供具体诉求及依据并依法提起反诉，本案不予处理，双方若有纠纷应再另行主张。依据《中华人民共和国民法通则》第五十八条、第六十一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：
　　 一、原告张某音与被告邱某华、黄某泰签订的合作建房《协议书》无效；
　　 二、被告邱某华、黄某泰应于本判决生效后十日内返还原告张某音补偿款25000元，赔偿原告张某音建房投入40765元，共计65765元。

　　【评析】　　  本案是由于城镇居民与农民合作建房引发的纠纷。由于城乡土地政策的二元化及房地产市场调控的有限，越来越多的城镇居民选择与农民合作建房。由此引发的矛盾往往涉及以下几个问题：
　　 一、合作建房协议的违法性
　　本案中原告认为依据我国《土地管理法》及国务院的规定，双方签订的合作建房协议是无效的。被告却认为，合作建房协议属于双方真实意思的表示，即使其中的内容违法，但是除了违法部分，其他的内容是有效的。法院认为，根据《土地管理法》，宅基地属于农村集体经济组织所有，村民只能在宅基地上建造房屋，不能出租、买卖或变相买卖。无论双方所签订的合同文书形式如何，只要实质上存在城市居民购买村民宅基地行为，都是无效合同，法律不能保护，试图以合法形式来掩盖购买村民宅基地此一目的的行为是不能得到法院支持的。因此双方的合作建房协议是无效的。
　　 二、无效合同引发的双方损失赔偿问题
　　 本案的合作建房协议无效，双方因此造成的损失应当根据过错程度各自承担相应责任。关于过错责任，均知晓合同项下地块的性质是宅基地，因此，原、被告双方对于合同无效负有同等的过错。关于损失，因本案的对象是房屋，旧的房屋及新建毛胚房均被拆除，价值难以评估，双方的损失应如何认定。法院在审理的过程中，委托相关资质的鉴定机构对房屋进行评估，均因为房屋被拆除及资料不完整而无法完成。对此，法院认为应当合理分配举证责任，根据谁主张谁举证的原则，由原、被告尽举证责任，对举证不能的承担相应的法律后果。
　　 三、建议完善集体土地流转制度
　　 由于近年来合作建房问题愈演愈烈，政府有关部门对此有政策文件明确否定。但是此类问题的实质是对农民集体所有土地进行的限制，究其深层次的原因还是土地制度的问题，若城乡分割的市场格局不能真正改变，“同地同价同权”的统一土地市场就不能建立，问题就无法得到根治。
　　 2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》代替了原来的《城市规划法》，彻底改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡一体化的规划管理时代；把城市和农村统一起来，进行统筹规划，这也预示着未来城乡一体化发展的总体趋势。但与此相反，商品化的土地使用权的管理却仍然是用征地制度这座独木桥来连接城乡两个地产市场，在二元土地制度之下，一元规划显然不能真正充分发挥作用，由此导致了《城乡规划法》成为一部跛脚的法律，难以达到其预期的立法效果。因此应当以解决“小产权房”问题为契机，根本变革早已不适合社会主义市场经济要求的集体土地流转制度，打破土地流转的政府独家行政垄断。推动农村集体土地制度改革，建立完善的集体建设用地使用权流转制度，从而促进城乡一体化发展。