签订征收补偿协议后拒不搬迁的法律后果

       【案情】    因旧城改造，2014年12月18日，邢某与某县房屋征收部门就其房屋签订征收补偿协议，约定：补偿金额为237万余元，邢某1个月内搬迁。因邢某迟迟不搬迁，2015年3月11日，县房屋征收部门向法院申请强制执行。

       【分歧】  一种观点认为，征收补偿协议属于民事合同，征收部门应提起民事诉讼。另一种观点认为，征收补偿协议属于行政合同，协议相对人违约，行政机关可直接申请法院强制执行。

       【评析】     同意后一种观点。
        1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。因该条款对于提起何种诉讼导向不明，导致司法实践中对于房屋补偿协议属于民事合同还是行政合同存在争议。
        认为是民事合同的主要理由是：房屋补偿协议体现的是房屋征收部门与被征收人之间的财产交换关系，属于平等民事主体之间的民事关系。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。虽然该批复是《城市房屋拆迁管理条例》规定因拆迁补偿安置协议争议如何寻求司法救济的问题，但从本质上而言，房屋征收补偿协议与拆迁补偿安置协议均体现合同双方的合意，而非单方面意思表示。并且，《国有土地上房屋征收与补偿协议》第二十五条第二款已经赋予当事人诉权，如果协议相对人不履行协议，另一方当事人可以提起诉讼。
       上述观点值得商榷。拆迁补偿安置协议的订立主体为拆迁人与被拆迁人，根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。房屋征收补偿协议的订立主体为房屋征收部门与被征收人，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，房屋征收部门是由市、县级人民政府确定组织实施房屋征收与补偿工作的行政机关。由此，不同于拆迁人与被拆迁人的平等民事关系，房屋征收部门与被征收人具有明显的不平等性。此外，2015年5月1日即将施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项也明确将房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围。因此，房屋征收补偿协议属于行政合同。

       2.行政合同纠纷主要表现为行政主体违约或者相对人违约而导致的纠纷两种情况。如果行政主体违约，协议相对人可以提起行政诉讼保障其权益。但司法实践中常常出现协议相对人不起诉也不履约的情形，基于我国行政诉讼法“民告官”的单向性设计，行政机关显然无法通过行政诉讼的方式实现其行政合同目的。
       如何解决上述问题，关键是行政机关能否申请法院强制执行行政协议。对此，存在不同意见：一种意见认为，行政协议具有行政法和合同法上的双重属性，不同于一般的行政行为，行政协议的执行力需要经过诉讼程序获得。因此，房屋征收部门向法院申请强制执行时，法院不能忽视房屋征收补偿协议的法律效力，法院不得绕过诉讼而直接受理强制执行。另一种意见认为，行政诉讼法的单向诉讼结构，导致房屋征收部门不能对房屋征收补偿协议提起行政诉讼，如果不赋予其申请法院强制执行的权利，显然不公平。此外，房屋征收部门与被征收人就房屋补偿问题达成协议，对双方均应具有约束力。如果行政机关违约，被征收人可以提起行政诉讼；而如果被征收人违约，则可以申请法院强制执行以实现其权利救济。
       同意后一种意见。虽然在我国现行法律框架之内，行政机关的诉权无法实现，但基于合同原则，协议对双方当事人具有法律约束力，如果不履行协议，则应当承担违约责任。对于协议相对人而言，由于行政协议的行政性，其承担违约责任的方式则是行政机关通过申请法院强制执行，从而实现协议之目的。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。虽然该条款并不包括房屋征收补偿协议可以申请法院强制执行的情形，但从实践情况来看，房屋征收补偿协议的补偿条件一般要高于补偿决定，从这种意义上说，申请法院强制执行房屋征收补偿协议，也不会损害被征收人的合法权益。